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        中國南海研究院
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        拜登政府南海政策百日評述

        2021-05-26 17:28:42       來源:中國南海研究院

        從今年1月20日正式就任美國第46任總統以來,拜登上臺至今已逾百日。在處理對華關系上,拜登政府延續了特朗普政府將中國視為戰略競爭對手的立場,但不同于特朗普政府的是,拜登政府正嘗試以“戰略耐心”尋求和中國打交道的“新方法”。為了區別于前任并凸顯其決策的“理性”,拜登政府的對華外交政策制定尋求多方建議和評估,2月11日,拜登宣布成立國防部中國工作小組,全面評估與中國有關的國家安全策略,要求在四個月內就美國對華軍事戰略、雙邊防務關系和美軍部署等提出政策建議。[i]次日,拜登首次與中國國家主席習近平通話,之后白宮發言人表示,兩國領導人的通話不會改變美國的對華政策,美國將通過跨部門的內部審核形成一個完整的對華戰略。[ii]


        一、拜登政府的對華政策雛形


        3月以來,拜登政府先后發布了《臨時國家安全戰略指南》(以下簡稱“《臨時指南》”)和2021年《美國情報系統年度威脅評估報告》(以下簡稱“《威脅評估報告2021》”),美國國會民主、共和兩黨兩名資深參議員跨黨派聯名提出“戰略競爭法案”(Strategic Competition Act),這些文件勾勒出拜登政府的對華政策輪廓。


        白宮3月3日發布的《臨時指南》將中國置于重要位置,明確拜登政府繼承特朗普政府將中國列為對手的戰略思路,認為中國正變得更加“獨斷”(“assertive”),并“投入了大量精力來遏制美國的力量,阻止美國捍衛其在世界各地的利益和盟友”,[iii]是唯一有實力挑戰美國主導的國際秩序的國家。


        主管美國情報體系工作的美國國家情報總監辦公室于4月13日出爐的《威脅評估報告2021》聚焦未來一年里美國面臨的“最直接、最嚴重的威脅”,[iv]將中國列在威脅名單的首位,稱中國正日益成為與美國“勢均力敵”的競爭者,在經濟、軍事及技術等多個方面對美國進行挑戰?,F階段,拜登政府將繼續謀劃具有操作性的對華政策,并同步推進謀求兩黨支持。


        4月22日,美國參議院外交委員會高票通過跨黨派的“戰略競爭法案”,以支持美國接下來在世界范圍內,與中國就技術、影響力、外交、安全、價值觀、經濟等領域全方位進行競爭。該法案若能順利通過國會審議,將為拜登政府接下來對華全方位遏制政策的制定和落實提供法律保障。[v]


        二、新瓶裝舊酒:拜登政府的南海政策


        南海問題和臺灣問題是拜登政府負責外交和安全的內閣成員在對華政策上談及最多的兩個議題。國務卿布林肯、國防部長奧斯汀、國家安全顧問沙利文在談到印度洋-太平洋地區安全事務和中國時,幾乎是言必提“南?!?。


        國內外學術界一致認為,拜登政府的南海政策與其前任幾無差別,二者都將中國在南海的行為視為對美國在這一地區的利益的挑戰。即使如此,拜登政府的南海政策仍然呈現出一些個性化的特點,可以歸為幾個方面:


        第一,域內拉攏盟友和伙伴國。1月27日,國務卿布林肯在與菲律賓外長洛欽通話時表示,美國拒絕接受“中國在南海超出國際法所允許的海洋主張,將與東南亞國家一道抗衡來自中國的壓力”。[vi]2月16日,布林肯也在與印尼外長蕾特諾通話時重申“東盟中心性”(ASEAN-centrality),希望保持南?!白杂珊烷_放”。[vii]3月下旬牛軛礁事件發酵以來,國務卿布林肯、國防部長奧斯汀和國家安全顧問沙利文等先后發表聲明公開支持菲律賓。自上任以來,國防部長奧斯汀先后在與菲律賓、印尼等國防長的通話中表達了對南海局勢的關切。


        第二,把南海議題納入多邊框架。3月30日,在美日韓三國高級官員會晤前的新聞發布會上,白宮發言人表達了“對南海和其他地區更為廣泛的地區安全問題的擔憂”。[viii]在3月12日第一次美日印澳“四方安全對話”(Quad)后,國家安全顧問沙利文在新聞發布會上表明南海問題是關鍵的地區問題,“四國機制”領導人在會上討論了“在南海和東海的航行自由和不受脅迫的自由”等內容。[ix]5月5日,七國集團外長會發表公報,嚴重關切東海、南海局勢,稱“2016年7月12日仲裁庭根據《聯合國海洋法公約》作出的南海仲裁案裁決是和平解決南海爭端的重要里程碑和有益基礎”。[x]


        第三,保持穩定的軍事活動。拜登上臺后美國戰艦軍機保持高頻進出南海。截至目前,拜登政府的“航行自由行動”已實施三次,與特朗普上任初期五個月未實施形成顯著對比,釋放常態化信號:2月5日,“麥凱恩”號導彈驅逐艦擅自闖入西沙水域;2月17日,“羅斯?!碧栻屩鹋炦M入南海,在南沙群島實行“航行自由行動”;5月20日,“威爾伯”號導彈驅逐艦非法闖入中國西沙領海。與此同時,美國及其盟友在南海周邊保持常態化的演習。1月23日,“羅斯?!碧柡侥复驌羧捍┰脚_灣南部的巴士海峽,進入南海水域進行演習;2月9日,“羅斯?!碧柡侥复驌羧号c“尼米茲”號航母戰斗群在南海進行了雙航母作戰訓練;4月4日,“羅斯?!碧柡侥复驌羧航浻神R六甲海峽進入南?;顒?;4月6日至7日,“羅斯?!碧柡侥复驌羧号c馬來西亞皇家空軍在南海舉行演習;4月12日至23日,美菲重啟去年因新冠肺炎疫情而取消的“肩并肩”聯合軍事演習。根據中國國防部的數據,美現政府就職以來,美軍艦在中國當面海域活動頻次比去年同期增加逾20%,偵察機活動頻次超40%。[xi]


        第四,強調借重區域外盟友和伙伴的參與和支持。拜登在大選前曾在《外交事務》上刊文闡述其對內外事務的政治理念和政策主張,關于應對中國,他表示:“中國是一個特殊的挑戰……應對這一挑戰的最有效方法就是建立美國與同盟國和合作伙伴的統一戰線以抵抗中國”。[xii]目前,在以意識形態和價值觀聯合其他國家與中國對抗中取勝成為美國對華政策主要的戰略目標。拜登上任后不久便與各方盟國領導人開展對話,反復強調同盟戰線的重要性,而美國的盟友在南海問題上采取的行動證明,聯合盟友共同應對中國的策略已初具成效。一方面,部分域外國家頻繁在南海舉行聯合軍演和派遣船只經過,擾亂地區安寧。2月初,法國“翡翠號”核潛艇(SNA Emeraude)和“塞納號”支援艦(BSAM Seine)在南海執行所謂“航行自由”行動。[xiii]同月,法國又派出一艘準航母及護衛艦在南?!凹訌娷娛麓嬖凇?。此外,英國、德國也紛紛效仿稱將在今年派遣航母和軍艦穿越南海。另一方面,以熱點事件為由屢發涉南海聲明,干涉區域內事務。4月17日,拜登和菅義偉在白宮會晤后發表聯合聲明,明確反對中國在南海的“非法海洋權利主張和活動”。[xiv]針對牛軛礁事件,4月24日,歐盟發言人又發表聲明關注南海局勢,稱中國大型船只在牛軛礁附近活動危及該地區和平與穩定并提及了2016年南海仲裁案。[xv]


        三、國內政治與國際秩序:拜登政府南海政策的邏輯


        拜登政府的南海政策是美國國內政治和印太地區戰略相互調和的產物。


        推動兩黨團結是拜登延續特朗普政府南海政策的重要考量。許多美國學者責難,特朗普給拜登留下的是一個四分五裂的美國。拜登上任前后也一再強調,重新把分裂的美國團結起來是當務之急。4月28日,拜登在上任百日國會演講中呼吁民主共和兩黨團結抗中。[xvi]布林肯在此之前也發表過類似觀點。民主黨和共和黨對美國在南海打壓中國意見一致,因此南海問題是拜登尋求兩黨建立共同立場的重要抓手。


        繼續利用南海問題遏制中國影響力向外延伸也符合拜登政府重塑美國全球領導力的戰略訴求。美國國會研究服務處2018年以來持續更新發布《中美在南海和東海的戰略競爭》報告,漸漸將美國在南海的利益鎖定在三個方面:一是維持美國主導的地區安全架構穩定,包括履行美國在西太平洋地區對菲律賓等國的安全承諾、確保對美國及其盟友和伙伴國有利的勢力均衡;二是控制地區規則的主導權,包括解決海洋爭端的方式、海洋自由原則的定義等;三是阻止中國獲取東亞地區霸權,包括防止中國在南海劃設領?;€、宣布防空識別區、在黃巖島開展島礁建設、干擾菲律賓對仁愛礁坐灘船只人員的補給,以及要求中國遵守仲裁裁決等。[xvii]概括來講,美國在南海的戰略目標是服務更大范圍的西太平洋地區秩序主導權。


        美國在南海的政策行動是由“利益導向+威脅導向”混合驅動的。美國明顯感覺到中國南海的島礁建設、海軍實力的提升、海上執法能力的增強以及通過“南海行為準則”磋商獲得的議程設置影響力的增加等等,都將挑戰本地區現有的權力分配格局,可能會動搖其對西太平洋地區秩序的主導地位。美國對綜合實力和全球影響力快速增長的中國越來越不安,迫切需要一些抓手或支點,從經濟、安全等各個領域將其眼中的“中國的勢力范圍”推回到原來的狀態。因此,美國試圖借助南海問題作為開展與中國全方位戰略競爭,尤其是在安全領域競爭的一個重要抓手,以此實現美國獨享地區秩序支配權的利益目標。


        四、浪子回頭還是一條道走到黑:拜登政府南海政策的未來


        未來拜登的南海政策發展有以下五個特征值得特別關注:


        一是拜登政府領導下的美國將在“放棄中立”的道路上越行越遠。從2019年宣布《美菲共同防御條約》適用于南海,到2020年7月13日美國前國務卿蓬佩奧南海政策聲明中支持菲、越、馬、文及印尼專屬經濟區主張并全面反對中國的南海權利主張,逐步使美國的南海政策偏好清晰化。近期美國在中菲牛軛礁漁事糾紛的表態更是直接站在了菲律賓一方。


        二是追求對其有利的實力均衡的美國在南海的軍事行動不會減弱。


        三是拜登政府還將加強其與南海周邊國家的關系,如依靠海警提升其他爭端國的海上執法能力,加強和南海周邊國家的聯合演習,構建情報共享網絡等。


        四是未來美國可能會帶領日本、印度、英國、澳大利亞等國一起公開干預以“準則”磋商為主要內容的地區規則秩序構建。


        五是美國會在情報分享、戰術行動、后勤保障、基地使用等領域加強與盟友及伙伴國的合作。


        [i] https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2500271/biden-announces-dod-china-task-force/

        [ii] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/01/25/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-january-25-2021/

        [iii] https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf

        [iv] https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2021-Unclassified-Report.pdf

        [v] https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/DAV21598%20-%20Strategic%20Competition%20Act%20of%202021.pdf

        [vi] https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-philippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/

        [vii] https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2506093/secretary-blinkens-call-with-indonesian-foreign-minister-marsudi/

        [viii] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/01/25/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-january-25-2021/

        [ix] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/03/12/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-march-12-2021/

        [x] https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/97842/G7%20Foreign%20and%20Development%20Ministers%E2%80%99%20Meeting:%20Communiqu%C3%A9

        [xi] https://china.huanqiu.com/article/42v0BFRxKcW

        [xii] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again

        [xiii] https://www.navalnews.com/naval-news/2021/02/a-french-navy-ssn-patrolled-the-south-china-sea/

        [xiv] https://www.reuters.com/world/china/biden-welcome-japans-suga-first-guest-key-ally-china-strategy-2021-04-16/

        [xv] https://www.reuters.com/world/china/eu-blames-china-endangering-peace-south-china-sea-2021-04-25/

        [xvi] https://www.reuters.com/world/us/biden-talks-tough-china-first-speech-congress-2021-04-29/

        [xvii]https://fas.org/sgp/crs/row/R42784.pdf


        作者系中國南海研究院助理研究員 宋潤茜、中國南海研究院助理研究員 吳磊

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