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    拜登重建盟友關系處理南海問題

    2021-05-17 16:43:33       來源:中國南海研究院

    拜登政府上臺百日,先后發布了《過渡時期國家安全戰略指南》及《2021年度威脅評估》,同時來自民主、共和兩黨的資深參議員提出《2021年戰略競爭法案》,美國新的對外戰略輪廓漸漸浮現。


    如一些觀察家所預測,拜登政府的南海政策與其前兩任有一脈相承之處,如保持常態化的航行自由行動、派遣航母展示實力等,但在一些看似雷同的行動背后,實則隱藏著截然不同的邏輯和目標。具體體現在幾個方面:


    第一,重建盟友關系成為美國新政府南海政策的首要任務。特朗普政府提出的“印太戰略”聲稱將打造圈層、網狀的同盟和伙伴關系網絡,實則是“單打獨斗”,在外交實踐中與菲律賓、馬來西亞等國齟齬不斷,東盟多數成員國及日本、英國、歐盟及印度等區域內外國家和地區組織,對美自2017年以來的南海政策亦保持一定距離。


    其中,作為美國在南海地區主要盟友的菲律賓,與特朗普政府涉南海問題的互動關系,在過去四年里漸行漸遠,遠不及奧巴馬政府時期。杜特爾特政府一度因擔心菲美南?;訉⒂袚p中菲經貿關系,而試圖減少對美在南海部署和行動的支持和配合,不止一次表示將停止與美聯合軍演,還在2020年初提出終止菲美《部隊訪問協議》。


    拜登上臺百日,國務卿、國防部長、國家安全顧問等主要內閣成員,至少已四次重申《美菲共同防御條約》適用于南海。拜登政府將美菲軍事同盟關系擺在首位的南海政策,贏得了菲方的積極回應。菲政府在“牛軛礁事件”發生后曾暗示將向美尋求幫助,而在此之前菲方聲稱“南海行為準則”不應影響第三方利益,這一立場與美主張高度吻合。


    第二,一改特朗普政府一味追求沖突、對抗,拜登政府奉行的是在競爭重建領導力的南海政策。從2017年到2020年美在南海對中國的軍事行動,既包含了偵察和試探底線的目的,同時也帶有戰場建設和戰爭準備的意味。美軍四年中在南海部署了核潛艇、航母、戰略轟炸機等攻擊性力量,戰機抵近中國大陸海岸線的距離也屢屢刷新紀錄。


    對抗、沖突是特朗普時期中美南海較量的主要特征。拜登政府領導下的美國并未放棄在南海遏制中國的意圖,一如既往地強調以力量對比壓倒性優勢為主要內容的地區秩序主導權的重要性,并已兩次在南海對中國開展所謂“航行自由行動”,數次派遣航母進入南海,其中包括一次雙航母行動。


    拜登本人在2月初公開聲稱,美國將與中國展開“極端競爭”而不是“完全沖突”。今年2月以來美國涉及南海問題的外交和前沿軍事行動,體現出了這一“非沖突型極端競爭”的戰略。


    第三,拜登政府在南海問題上拋棄了單邊主義,轉而采取小多邊主義。特朗普政府雖一再推動日、澳、英等介入南海問題,并重啟四方安全對話,與越南等聲索國保持密切互動,但其南海政策總體反映單邊主義的原則,日、澳、印度對特朗普政府參與南海航行自由行動等單方面要求和強逼利誘并不待見。


    較具代表性的是,2020年上半年馬來西亞對美國借中馬海上對峙之機,派遣軍艦策應,馬方公開回應拒絕。在去年8月的東盟外長會議和10月的美日印澳四國外長會議上,時任美國國務卿蓬佩奧大談南海問題、力促各國建立聯合陣線,但這些都只是特朗普政府借多邊場合推行單邊政策,難以引起各國共鳴。


    譬如,蓬佩奧曾在東盟外長會議上,嘲諷東盟國家在對華問題上只說不做,缺乏實際行動,但東盟除越南外的多數國家,對于美方的這一單方面呼吁并不理睬。此例證明,美方實則是想把一廂情愿的構想,強加給各盟友和伙伴國,但往往難以奏效。


    相比之下,拜登政府尤為注意協調各方立場。首次四國領導人峰會提及南海秩序面臨挑戰,美和日本及東盟國家的對話中,也多有討論南海問題,但從會后發布內容看,顯然側重利用多邊框架,形成以重疊利益訴求為重要基礎的一致政策立場。其中,四方安全對話等小多邊主義,是拜登政府處理南海問題的重要原則。


    美保守派智庫哈德遜研究所在2020年發表一份研究報告,稱美贏得對蘇聯冷戰的重要原因之一,是擁有數以百計的盟友,在同中國的競爭中,也應格外強調盟友和伙伴國的重要性。這份研究報告的結論概括了冷戰的特點,也充滿了冷戰的思維。以恢復美國在南海及西太平洋地區秩序支配性地位為使命的拜登政府,正是循著這一傳統的冷戰思維,依托盟友和伙伴國的支持,以南海問題為重要著力點,組建針對中國的“亞洲小北約”。


    未來,美國南海政策將隨著新版《國家安全戰略報告》等重要文件的出臺,及海上行動部署的展開而漸漸明朗??梢粤隙ǖ氖?,增加在菲常駐軍力、在越等沿岸地區獲取新的軍事據點、將四方安全合作機制向南海擴展、對以“南海行為準則”磋商為重點的地區規則構建施加影響、向南海增派無人武器系統和海警力量、打造“美國-日本+”的競爭框架等等,都將是美國未來圍繞南海問題的可能政策選項。


    在拜登時代,南??赡軙蔀槊腊l起對華新冷戰在安全領域的主戰場,而東盟因南海問題而分裂的態勢將加劇。南海地緣政治競爭和海上爭端引發的沖突,則勢必更加充滿挑戰和不確定性。


    原文發表于:《島讀世界》


    作者系中國南海研究院海洋科學研究所副所長、副研究員 陳相秒


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