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        中國南海研究院
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        中菲南海油氣勘探開發合作尚有何障礙

        2020-10-26 17:21:43       來源:中國南海研究院

        10月15日,菲律賓能源部透露,杜特爾特總統已經批準取消“西菲律賓?!保ǚ品Q其聲索的南海部分海域)的油氣勘探禁令。菲能源部長表示取消油氣勘探禁令的舉措是“善意”的,并且充分考慮了菲中政府以及Forum Energy Plc.和中國海洋石油公司之間正在進行的談判。中菲南海油氣勘探開發合作在沉寂了一段時間后,似乎有望迎來新的突破。但綜合來看,目前仍存在以下障礙:

         

        一、菲憲法、國內法規與仲裁案制約爭議海域資源的合作開發


        中菲在南海爭議海域的共同開發面臨違反菲律賓憲法與國內法規的重要障礙。菲律賓1987年《憲法》和國內法規對涉外資源共同開發的影響主要體現在兩點:一是菲律賓憲法禁止在該國專屬經濟區內“共同開發”,菲堅持有關海域是菲律賓無爭議的專屬經濟區和大陸架,中菲油氣資源共同開發意味著中方必須先承認菲方對爭議海域的所有權;二是油氣資源共同開發必須滿足“60/40原則”,即菲方在資源共同開發合作中必須持有至少60%的股份。對于后者,中方已經作出讓步,接受菲方提議的“菲六中四”分成安排。而對于前者,顯然中方難以接受,菲方領導人若不堅持也面臨違憲壓力。2008年,中菲越三方南海聯合海洋勘探工作第二期方案,就因此被菲拒絕批準而宣告夭折。


        與此同時,菲律賓目前正在推動修訂1987年《憲法》,從其2018年通過的《聯邦憲法草案》看,菲律賓擬在領土主權聲索和海洋權益主張上作出諸多突破,例如,強調菲律賓基于“國際司法或仲裁機構的判決或裁決”而擁有領土主權等,繼而強化其南海主張的法律依據,相關條款對中菲南海海上合作前景的負面影響不容低估。


        2016年7月,所謂“南海仲裁案”裁決結果出爐,一邊倒地支持菲方訴訟請求,全面否決了中國在南沙群島的主權權利和海洋權益,菲律賓國內以此要求政府對華強硬者大有人在。杜特爾特政府繼續擱置仲裁裁決,積極務實地與中國開展合作,也面臨不小的國內法律和政治壓力。2020年9月,杜特爾特在聯大會議上講話表示,南海仲裁結果已經是國際法的一部分,菲律賓不會與中國妥協,菲律賓“堅決反對任何削弱它的企圖”。就此而言,所謂“南海仲裁案”不僅沒有緩解中菲之間的爭議,反而加劇了中菲在南海部分海域的分歧,使得雙方推進油氣勘探開發合作面臨更大困境。


        二、南海爭端導致合作區域的選擇既敏感又復雜


        由于中菲在南沙部分海域存在主權歸屬爭議和主張海域重疊問題,使得中菲共同開發合作區域的選擇既敏感又復雜。正如2017年《中菲聯合聲明》說言,中菲在爭議海域的共同開發合作應“不影響兩國各自關于主權、主權權利和管轄權立場”,此共識若僅停留在文字層面,將成為雙方推進海上合作的重要阻力。


        選擇合適的合作區域可能成為中菲南海油氣資源勘探開發合作成敗的關鍵。目前,至少有三種選區方案可以考慮。一是合作區域位于中菲爭議海域,二是合作區域位于雙方無爭議海域,三是合作區域跨九段線,部分區域存在爭議。例如,位于中菲共同聲索的禮樂灘的SC72區塊可優先考慮。中菲越三方曾于2005年至2008年在此區塊做過前期地震勘探。2018年3月,菲方證實中菲兩國正考慮就南海的2個區塊開展油氣聯合勘探,其中一個區塊就是SC72區塊。該區塊面積8800平方公里,目前由菲律賓能源公司(PXP Energy Corp.)公司負責運營。


        選擇無爭議海域的話,SC57區塊則可優先考慮。此區塊位于巴拉望西北部的卡拉棉群島近海。按照菲說法,菲律賓國家石油公司旗下的勘探公司(PNOC Exploration Corp.)和中國海洋石油公司正在磋商該區塊的油氣資源勘探開發。無爭議海域共同開發合作對逐步建立和累積政治互信、探索與優化合作模式的重要性也不可忽略,在此基礎上可再逐步過渡到爭議海域的共同開發合作。


        三、諒解備忘錄相較于框架協議缺乏法律約束力


        2018年11月,中菲雙方簽署《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》,成為鞏固深化雙方友好合作的歷史性成果。根據該備忘錄,中菲共同致力于在未來12個月內就海上油氣開發合作達成一致。2019年10月,中菲油氣開發合作政府間聯合指導委員會第一次會議在北京舉行,油氣開發合作政府間聯合指導委員會正式成立,以推動共同開發盡快取得實質性進展。


        但遺憾的是,備忘錄簽訂已近兩年過去了,中菲油氣勘探開發合作依然停留在談判磋商階段。究其原因則在于,諒解備忘錄相較于框架協議通常是缺乏法律約束力的,即雙方并無必須開展合作的權利義務關系。該諒解備忘錄的簽署僅表明中菲雙方已就油氣開發合作達成了部分共識,并且未來有意愿就這個問題繼續保持溝通和開展磋商。因此,加快推進雙邊磋商談判,盡早簽訂共同開發協議,是中菲南海油氣勘探開發合作必須跨過的一道重要門檻。


        四、中菲對“共同開發”內涵理解仍存分歧矛盾

         

        中菲雙方對油氣勘探開發合作的性質存在不同看法,中國認為:中菲之間就南沙部分島礁及海域存在主權和海洋權益爭議,根據《聯合國海洋法公約》第74條和第83條的規定,雙方應盡一切努力達成臨時安排,而共同開發就是這種臨時安排的具體表現形式之一。菲律賓則對此有不同立場:菲堅持有關海域是菲律賓無爭議的專屬經濟區和大陸架,菲律賓1987年《憲法》禁止菲律賓專屬經濟區內的油氣資源共同開發。


        從概念本身上講:中國通常使用“共同開發”(joint development),側重強調聯合開發主張重疊區域的自然資源而達成政府間合作協議;而菲律賓方面更偏向用“開發合作”(joint exploration)的模糊性表達,既可指在爭議海域的共同開發,也可指無爭議海域的聯合勘探。中菲之間對南海油氣資源開發合作內涵的不同立場,是中菲在南海爭議海域推進油氣資源勘探開發合作的重要障礙。


        五、菲方油氣公司的參與積極性不高


        海上油氣資源共同開發合作本質上仍是商業合作,雖然需要雙方政府層面的主導和推動,但實施的主體是雙方或多方具備技術的油氣公司。對中方油氣公司而言,并不會把經濟效益放在首位;而其他合作方未必會如此考慮。海洋油氣勘探開發屬于高風險、高投入的商業行為,菲方參與的油氣公司不免要充分評估、審慎決定。


        爭議海域的油氣資源勘探開發很可能會因南海局勢的變化而受顯著影響,局勢一旦緊張可能導致臨時終止海上作業,甚至推遲或無限期凍結合同協議。經濟合作讓位于政治紛爭的事例在南海已有前車之鑒,菲方油氣公司面臨巨額投資如何收回的現實壓力,參與積極性不高也在情理之中。目前,中菲雙方成立了油氣開發合作政府間聯合指導委員會,雙方多家油氣公司高層也受邀參與會議。中菲雙方政府在合作協議磋商過程中,如何打消油氣公司顧慮、切實保障其商業利益將是不可或缺的內容。

         

        另一方面,中方已接受菲方提議的“菲六中四”分成安排,在商業利益方面作出了重要讓步。未來的合作協議中,不建議中方再通過犧牲利益以換取菲方油氣公司的參與,而是要菲方油氣公司在充分評估的基礎上自愿加入,共同承擔風險、公平分享利益,真正回歸到商業合作,方能使共同開發行穩致遠。


        擱置中菲南海爭議,開展雙邊油氣勘探開發合作,是互利共贏的選擇。在中菲關系向好發展的背景下,中菲雙方應加強溝通和磋商,協力排除各種障礙,加快推動南海油氣資源勘探開發合作取得實質性進展,共同樹立南海海上合作的新典范。


        原文發表于:中評社


        作者系中國南海研究院助理研究員 林杞

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