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        中國南海研究院
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        越南漁船南海頻頻“碰瓷”引發危機

        2020-09-01 11:01:07       來源:中國南海研究院

        2020年,越南漁民頻繁與印尼和馬來西亞執法力量發生海上沖突,甚至造成人員傷亡,引發各界擔憂。事實上,漁業問題一直是南海資源競爭的重中之重,是最容易引發海上沖突的潛在導火索。多年來南海沿岸國間漁業沖突不斷,非法捕撈、漁民抓扣等事件層出不窮。2020年越南非法捕魚漁船數量增多、活動范圍更廣,導致與多個沿岸國發生海上沖突,成為南海海上安全最嚴峻的挑戰。


        一、2020年越南與印尼、馬來的漁業沖突事件


        2020年以來,越南漁民在南海及周邊各國非爭議海域的非法捕撈活動異常頻繁,經常與周邊國家發生摩擦。中國、東南亞鄰國及其他太平洋島國都不同程度地受到越南漁船非法捕撈的侵害。據“南海戰略態勢感知計劃”披露,2020年2月至7月以來,越南分別有4872艘、9152艘、9208艘、9579艘、9646艘、9766艘漁船在包括泰國灣的整個南海水域活動,活動范圍遍及越南近海、北部灣、海南島海域、臺灣西南海域、西沙海域、南沙海域、馬來西亞和印度尼西亞近岸近海。[1]其中每月達數百艘越南漁船侵入西馬來西亞海域和印度尼西亞納土納群島的臨近水域。近期越南漁船頻頻與印尼和馬來西亞執法力量間的摩擦,也佐證了越南漁船活動猖獗。


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        7月越南漁船侵入馬來西亞及印尼交界水域示意圖[2]


        1. 與印尼


        自2014年以來,兩國漁業矛盾不斷激化,漁業沖突頻發,事態逐步升級,僅2019年就多次發生抓扣漁民乃至炸毀漁船的事件。據印尼方面統計,2014至2019年底,印尼共炸毀556艘非法捕魚船只,其中越南就占321艘。[3]


        進入2020年,越南與印尼漁業沖突愈演愈烈。


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        據不完全統計,目前已有18艘越南漁船被扣(包括1艘被撞沉),147名越南漁民被抓,并在沖突過程中造成1人死亡,4人失蹤。兩國漁業糾紛導致海上安全風險不斷增大。


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        2020年4月19日事故位置示意圖[4]


        2. 與馬來西亞


        越馬漁業糾紛由來已久,越南漁船頻繁進入馬來西亞近岸捕魚,導致兩國漁業沖突不斷。2006年至2019年,馬來西亞累計扣留了748艘在馬來西亞水域非法捕魚的越南船只和7203名漁民,馬來西亞也因非法捕魚每年損失高達60億令吉(15億美元)。[5]


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        2020年以來,針對大量越南漁船非法越界捕魚行為,馬來西亞執法當局措施趨于強硬,兩國漁業沖突不斷升級。


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        8月16日越南與馬來西亞沖突地點[6]


        事實上,早在2017年10月,歐盟就對越南持續性違規捕撈行為發出“黃牌”警告,責令其限期整改,否則將受到貿易制裁。[7]隨后,越南推出了一系列改善措施。同年11月21日,越南快速修訂2003年版《漁業法》,規定所有長度在15米以上的漁船配備衛星定位設備,并于2019年1月1日生效。2018年1月,越南公布《打擊非法、不報告和不管制捕撈(IUU)白皮書》。[8]2019年5月,越南政府總理批準成立防控非法捕魚(IUU)國家指導委員會。越南還在東盟框架下主動響應和推進打擊非法捕魚的相關倡議。但從近期越南日益加劇的非法捕魚活動來看,顯然相關規定并沒有得到充分執行,漁業管理依然不足,漁民守法意識不強。在2019年11月,歐盟委員會檢查團對越南打擊非法捕撈行為進行第二次評估檢查時依然表示不滿,決定將“黃牌”延長半年至2020年6月,并建議越南政府進一步采取強有力的措施,防止其漁船在其他國家海域的非法捕撈行為。[9]


        二、越與印、馬漁業沖突頻發難以根治


        首先,發展階段問題。漁業是越南重要經濟產業,在社會和經濟中發揮著重要作用,占全國貿易進出口總額的4%。[10]在遠洋捕撈能力不斷增強、近海資源日趨枯竭、政府漁業政策調整以及國內外市場需求刺激等因素綜合作用下,越南業已過剩的漁業生產能力涌入南海,越南漁民甚至不斷冒險進入無爭議的鄰國近岸海域進行非法捕魚。為促進漁業發展,越南28個沿海省份的捕撈船隊規模迅速擴大。據越南數據顯示,其漁船數量從1990年的41,000艘船增加到2018年的108,500艘,增長幅度達160%以上,但實際數量遠不止這些。另外,越南漁民捕撈能力也在不斷提升,僅在2016年至2018年期間,400馬力以上的大功率漁船數量就增長了30%。[11]如在越南南部的巴地頭頓省,其傳統拖網漁船的發動機功率通常小于90馬力,但現在越來越多的漁船使用高達600至900馬力的功率。隨著捕撈能力的迅速提升,到2018年,越南水產總量已達775.7萬噸,同比增長6.1%。[12]2019年實現海鮮產品出口105億美元,比2017年增長23%,成為世界第四大海產品出口國。[13]


        其次,越南政府鼓勵侵漁以推行其海洋政策主張。在南海,越南經常以各種形式進行所謂“主權宣示”,其中鼓勵漁民侵漁是其慣用手段之一。為建設“海洋強國”,越南大力支持遠洋捕撈,并將每一個出海捕魚的漁民都視為維護海洋島嶼主權的“活界碑”和最強大力量。[14]多年來,越南政府不斷調整海洋漁業規劃,重點發展外海漁業,支持漁民建造大型漁船,長期向漁民提供燃料補貼、軟貸款和其他金融支持,幫助越南漁船升級改造。[15]2014年越南政府頒布關于漁業發展政策的第67號議定書后,到2019年已建成1032艘新船以幫助沿海地區漁民進行遠洋捕撈。[16]至2018年,越南已建立3055個海洋生產小組,約有19700艘漁船和128000名漁民參與其中,旨在維護海上主權和安全。[17]近年來,越南加大海上民兵建設力度,使這些漁民更具冒險性和進攻性。2019年12月,越南不僅重新整編沿海14省市的海上民兵,同時還通過《民兵自衛隊法(修正案)》,為海上民兵活動提供更完善的法律保障。據估計,越南有8000艘漁船和1.22%的海上勞工是漁業民兵組織的成員。[18]越南政府不僅對非法捕魚缺乏有效管理,反而鼓勵其漁船駛入爭議水域,將其作為漁業民兵來維護所謂的海洋權利。越南這種政策在某種程度上助長了漁民在爭議海域進行非法捕魚活動,增加了與周邊國家的漁業糾紛。


        此外,印尼和馬來西亞采取嚴厲的執法措施打擊IUU捕魚。在該地區相關倡議和機制成果不彰情況下,馬來西亞和印度尼西亞采取更強硬的手段打擊IUU捕魚行為。[19]印尼總統稱,非法捕撈導致其漁業每年損失超過200億美元,[20]若不加以控制和打擊,2035年印尼漁民的海洋捕撈量將減少59%,利潤減少64%。[21]2014年佐科執政后,開始以打擊非法捕魚為切入點,將印尼海軍、外交部、海洋事務和漁業部等單位統統調動起來,不僅組建了“115特遣隊”,也與谷歌公司合作,通過納米衛星檢測海域內的漁民情況,[22]試圖通過強硬的“沉船政策”炸毀被捕外國船只,以起到威懾作用,顯示自己堅決捍衛本國主權的意志和決心?!拌F腕”政策有效地打擊了印尼相關海域的非法捕魚行為,使印尼海域的非法捕撈活動下降了90%以上,總捕撈量下降了25%。[23]這也直接加劇了越南和印尼間的漁業矛盾。馬來西亞也正在加大對IUU捕魚打擊力度。尤其2019年5月以來,馬來西亞海事執法機構牽頭警察、海軍、漁業和移民部門,啟動多部門聯合的“納加行動”(Op Naga),重點打擊海上非法漁船。[24]2020年馬來西亞繼續發起“海上行動”(OP KUDA LAUT)進一步打擊外國漁船侵漁事件,迄今已扣留45艘外國漁船,502名船員被捕。[25]


        三、未來出路


        越南在南海的IUU捕魚活動已成為本地區海上安全隱患,加劇了南海地區緊張態勢。一方面,對南海漁業及海洋生態平衡造成了巨大損害,使部分海洋資源趨于枯竭,威脅南海生態環境和漁業可持續發展;另一方面,使南海沿岸國間的漁業沖突日益惡化,以及由此引發的暴力事件、民族主義情緒對立成為影響地區安全的重大挑戰。漁業糾紛不斷,嚴重影響著該地區正常的漁業生產秩序,阻礙南海漁業合作的實現。


        其一,越南應正視自身問題,對本國非法漁船嚴加管控。越南漁民非法捕撈活動日益猖狂,越南政府若繼續放任其非法漁船活動,南海將可能爆發更加激烈的沖突。越南首先要客觀承認其非法漁船在南海猖獗活動的現實,重視自身漁業管理政策存在的不足,認識到非法捕魚對沿岸國和地區安全的損害,并切實采取有效措施,加強漁業管理,控制漁船數量,提高漁民守法意識,積極調整漁業政策,取消有助于非法漁業活動的漁業補貼行為,提升對非法捕撈行為的檢查、控制和監督能力,履行相應的國際義務。通過休漁安排,實現地區漁業資源可持續利用,是南海漁業發展的必然選擇。越南應將其作為政策選項認真考慮。


        其二,越南應放棄以漁謀海的政策取向。這不僅在規則上行不通,在現實上也有害。根據現行國際規則,陸地統治海洋,而非海洋統治陸地。包括漁業資源等海洋權益是由陸地所派生,單憑所謂的漁業生產活動無法“維護”甚至“爭奪”對陸地領土的主權。從現實看,這些進入他國領海甚至內水的侵漁活動,只會招致相關國家爭鋒相對的回應,推高海上實地風險。


        其三,越南應同地區國家共商維護南海漁業生產秩序之道??偟目?,海上漁業生產秩序涉及漁民和執法機構兩方面。從目前情況看,越南漁民暴力抗法傾向愈發突出,已經出現了使用刀具、自制炸彈等可能危及執法人員人身安全的情形。同時,部分地區國家執法機構在執法程序、武器使用規則等方面還存在空白和薄弱環節,印尼等國暴力執法時有耳聞。為此,越南應圍繞漁民行為管控和海上執法機構執法程序,同相關國家建立相應涉漁業合作和管控機制,維護好海上漁業生產秩序。在這方面,越、馬之間已經開展了有益嘗試,建立了相應執法合作和通報機制。這類合作應繼續下去,并向漁民行為管控和執法程序等縱深方向發展。


        其四,在當前多邊機制磋商中對漁業危機管控作出適當安排。未來,各方可在包括“南海行為準則”等地區合作機制中,考慮通過設計相關條款或附件,保障南海漁業的可持續發展,并通過制定漁業執法機構執法和互動規范,預防海上漁業糾紛的發生并有效管控危機。[26]


        參考文獻

        [1] 南海戰略態勢感知計劃官網:http://www.scspi.org/zh。

        [2] 南海戰略態勢感知計劃:“居高不下,7月越南漁船在南海的非法活動情況”,2020年8月4日,http://www.scspi.org/zh/dtfx/1596530374。

        [3] Mas Achmad Santosa, “Indonesia’s Experience in Handling Transboundary IUU Fishing Cases,” Nov 28, 2019.

        [4] 南海戰略態勢感知:“越南漁船4月在南海的非法活動”,2020年5月7日,http://www.scspi.org/zh/dtfx/1588817670。

        [5] B. A. Hamzah,“Asean resolve crucial to tackle illegal fishing woes,” New Straits Times, July 16, 2019, https://www.nst.com.my/opinion/columnists/2019/07/504907/asean-resolve-crucial-tackle-illegal-fishing-woes.

        [6] 示意圖為作者根據船隊在線(Hifleet)自制,僅供參考。

        [7] “Caught in the net --Illegal fishing and child labour in Vietnam’s fishing fleet,” The Environmental Justice Foundation, 2019, https://ejfoundation.org/resources/downloads/ReportVietnamFishing.pdf.

        [8]“越南公布打擊《非法、不報告和不管制捕撈》白皮書”,越通社,2018年1月15日,https://zh.vietnamplus.vn/%E8%B6%8A%E5%8D%97%E5%85%AC%E5%B8%83%E6%89%93%E5%87%BB%E9%9D%9E%E6%B3%95%E4%B8%8D%E6%8A%A5%E5%91%8A%E5%92%8C%E4%B8%8D%E7%AE%A1%E5%88%B6%E6%8D%95%E6%8D%9E%E7%99%BD%E7%9A%AE%E4%B9%A6/75415.vnp。

        [9] “EC對越南為打擊非法捕撈行為所作出的努力給予認可”,越南中央政府門戶網站,2019年11月15日,http://cn.news.chinhphu.vn/Home/EC%E5%AF%B9%E8%B6%8A%E5%8D%97%E4%B8%BA%E6%89%93%E5%87%BB%E9%9D%9E%E6%B3%95%E6%8D%95%E6%8D%9E%E8%A1%8C%E4%B8%BA%E6%89%80%E4%BD%9C%E5%87%BA%E7%9A%84%E5%8A%AA%E5%8A%9B%E7%BB%99%E4%BA%88%E8%AE%A4%E5%8F%AF/201911/27742.vgp。

        [10] “越南努力實現漁業可持續發展”,越通社,2018年8月23日,https://zh.vietnamplus.vn/%E8%B6%8A%E5%8D%97%E5%8A%AA%E5%8A%9B%E5%AE%9E%E7%8E%B0%E6%B8%94%E4%B8%9A%E5%8F%AF%E6%8C%81%E7%BB%AD%E5%8F%91%E5%B1%95/84736.vnp。

        [11] “12.000 tàu cá ???c qu?n ly th?ng qua giám sát hành trình,”Bien phong, November 12, 2018,

        http://www.bienphong.com.vn/12-000-tau-ca-duoc-quan-ly-thong-qua-giam-sat-hanh-trinh/.

        [12] “對外投資合作國別(地區)指南——越南(2019年版)”,中華人民共和國商務部,2019年,http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/yuenan.pdf。

        [13] “Vietnam boats using child labour for illegal fishing,” The Guardian, 19 Nov 2019, https://www.theguardian.com/environment/2019/nov/19/vietnam-boats-using-child-labour-for-illegal-fishing.

        [14] “黃沙長沙海域上的‘活界碑’”,越通社,2020年7月5日,https://zh.vietnamplus.vn/%E9%BB%84%E6%B2%99%E9%95%BF%E6%B2%99%E6%B5%B7%E5%9F%9F%E4%B8%8A%E7%9A%84%E6%B4%BB%E7%95%8C%E7%A2%91/119543.vnp。

        [15] 韓楊、張玉強等:“中國南海周邊國家和地區海洋捕撈漁業發展趨勢與政策”,《世界農業》,2016年1月,總第44期,第106頁。

        [16] “越南政府第67號議定助力漁民靠海謀生”,越通社,2019年9月1日,https://zh.vietnamplus.vn/%E8%B6%8A%E5%8D%97%E6%94%BF%E5%BA%9C%E7%AC%AC67%E5%8F%B7%E8%AE%AE%E5%AE%9A%E5%8A%A9%E5%8A%9B%E6%B8%94%E6%B0%91%E9%9D%A0%E6%B5%B7%E8%B0%8B%E7%94%9F/101597.vnp。

        [17] “12.000 tàu cá ???c qu?n ly th?ng qua giám sát hành trình”, Bien phong, November 12, 2018,

        http://www.bienphong.com.vn/12-000-tau-ca-duoc-quan-ly-thong-qua-giam-sat-hanh-trinh/.

        [18] “Research for PECH Committee-Fisheries in Vietnam,” European Parliament, October 2018, PP.21-22, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/629175/IPOL_STU(2018)629175_EN.pdf.

        [19] “ai trò c?a Australia trong vi?c ch?ng l?i khai thác b?t h?p pháp,”23 December, 2019, https://www.fistenet.gov.vn/tin-t%E1%BB%A9c/-ngh%E1%BB%81-c%C3%A1-th%E1%BA%BF-gi%E1%BB%9Bi/doc-tin/014104/2019-12-23/vai-tro-cua-australia-trong-viec-chong-lai-khai-thac-bat-hop-phap

        [20] 藍慧:“印尼“擊沉”51艘“非法捕魚”外國漁船 多半來自越南”,環球網,2019年5月6日,https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKkhbV。

        [21]Basten Gokkon, “Indonesia’s crackdown on illegal fishing is paying off, study finds,” Mongabay, April 23, 2018, https://news.mongabay.com/2018/04/indonesias-crackdown-on-illegal-fishing-is-paying-off-study-finds/.

        [22] Indah Gilang Pusparani, “Meet Indonesia’s New Weapon to Crackdown Illegal Fishing,” The Seasia, April 24, 2018 https://seasia.co/2018/04/24/here-is-indonesia-s-new-weapon-to-crackdown-illegal-fishing.

        [23] Basten Gokkon, “Indonesia’s crackdown on illegal fishing is paying off, study finds,” Mongabay, April 23, 2018, https://news.mongabay.com/2018/04/indonesias-crackdown-on-illegal-fishing-is-paying-off-study-finds/.

        [24] TN Alagesh, “Op Naga last year was a tremendous success,” New Straits Times, February 23, 2020, https://www.nst.com.my/news/nation/2020/02/568298/op-naga-last-year-was-tremendous-success

        [25] “Nelayan Vietnam tenggelamkan bot elak ditahan Maritim Malaysia”, Bernama, Aug 18 2020, https://www.bernama.com/bm/am/news.php?id=1871645#.XzvQhJWYC1A.twitter.

        [26] 閆巖:“預防和管控南海漁業沖突應是“準則”磋商的重要考量”,中國南海研究院,2018年9月28日,http://www.johnrebell.com/review_c/309.html。


        原文發表于:《南海戰略態勢感知》


        作者系:

        中國南海研究院海洋法律與政策研究所研究實習員 王騰飛

        中國南海研究院海洋法律與政策研究所所長 閆巖

        中國南海研究院對外交流部研究實習員 王思予

        中國南海研究院海洋法律與政策研究所世界海軍研究中心研究實習員 宋潤茜

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