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        中國南海研究院
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        對《中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》的思考

        2014-12-18 16:58:37       來源:中國南海研究院

        摘要:2014年12月7日,中國外交部在臨近仲裁庭指定其提交回應菲律賓訴狀的辯訴狀之時,發表《中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》。對此,菲律賓和越南均作出回應。在中國發布立場文件前兩天,美國國務院發布《海洋的限制:中國南海海洋主張》,這一報告被菲律賓認為其尋求《聯合國海洋法公約》第三方仲裁和澄清南海海洋權限的立場,在這一研究中得到真實地考慮和分析。因此,本文分析《立場文件》及相應菲、越、美的觀點,闡釋其中所涉及的問題。

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        2014127日,中國外交部發表《中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》(以下簡稱《立場文件》),旨在闡明仲裁庭沒有管轄權,確保仲裁庭在確定其管轄權時充分考慮中國的立場,以彌補因未參與仲裁而無法澄清自己主張的缺陷。菲方反對中國聲稱仲裁庭對南海爭端沒有管轄權的說法,認為仲裁關乎保衛其合法權益,關乎基于國際法尋求公正、持久地解決南海爭端,而不是尋求某一種解決辦法。對于《立場文件》,越南外交部稱越南對南沙群島和西沙群島擁有主權,反對中國南海斷續線主張,并表示越方已向仲裁庭表達對仲裁案的立場。而美國國務院在125日發布《海洋界線:中國在南海海洋主張》,認為北京迄今仍未以符合國際法的方式澄清其與“九段線”相關的海洋主權要求,中國的法律、官方聲明及行動與其提出“九段線”要求的本質和范圍呈現矛盾。仲裁庭在作出裁決前,必須查明對該爭端確有管轄權以及申請方所提要求在事實上和法律上均確有根據。[]《立場文件》、越南政府對于仲裁案的立場和美國國務院的報告是仲裁庭作出裁決需要考慮的重要因素,菲律賓對立場文件的回應更是仲裁不可或缺的部分。因此,本文試圖分析《立場文件》及相應菲、越、美的觀點,闡釋其中所涉及的問題。

        一、《立場文件》的概述

        2014127日,在臨近仲裁庭確定中國于2014 12 15 日提交其回應菲律賓訴狀的辯訴狀之時,中國外交部在網站上同時發布了中英文版本的《中華人民共和國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》等四個文件。[]其中《外交部條約法律司司長徐宏談中國政府就菲律賓所提南海仲裁案發表管轄權問題立場文件》進一步解釋了發布立場文件的原因、仲裁庭沒有管轄權的理由、南海斷續線是否會澄清、以及文件的性質。這可以視為是對《立場文件》的進一步解釋和說明。

        《立場文件》及相關資料闡釋了中國的四個立場:1.仲裁庭對于案件沒有管轄權;

        2. 中國繼續不參加仲裁程序的立場。2013 2 19 日,中國向菲律賓提交照會,闡述了中方在南海問題上的立場和主張,拒絕接受書面通知并將其退還給菲律賓。2014 5 21 日中國照會常設仲裁法院,重申其不接受菲律賓提起的仲裁的立場以及該照會“不應被視為中國接受或參與了仲裁程序”。2014127日立場文件再次提到,其不意味著中國接受或參與仲裁。中國不接受、不參與該仲裁的立場不會改變;

        3. 中國不澄清斷續線的法律地位。外交部條法司司長徐宏提到,立場文件闡明仲裁庭沒有管轄權,而不就仲裁事項所涉實體問題作出回應;

        4. 中國繼續法庭外作為。中國在法庭之外發布立場文件,澄清中國關于仲裁庭沒有管轄權的國際法依據,確保仲裁庭在做出其是否有管轄權的裁決時,充分考慮中國的立場。

        《立場文件》具有重要意義,中國需確保在不參加仲裁的情況下,審理此案的仲裁員會考慮中國的觀點,即仲裁庭對菲律賓提起的仲裁沒有管轄權。中國不想被認為藐視國際仲裁裁決,也不希望被視為是國際體系中不負責任的角色。[③]

        二、《立場文件》對仲裁另一方及仲裁程序的影響

        (一)菲律賓對《立場文件》的回應

        自《立場文件》發布后,菲律賓外交部發言人對其的回應可歸納為以下四個方面:

        1.菲律賓政府會研究《立場文件》并隨后做出回復。

        2.菲方反對中國聲稱仲裁庭對南海爭端沒有管轄權的說法。仲裁關乎保衛其合法權益,關乎基于國際法尋求公正、持久地解決南海爭端,而不是尋求某一種解決辦法。

        3. 仲裁庭或許將在1215日后,讓菲律賓回答仲裁相關問題,如果需要去海牙的仲裁庭進行口頭辯論,可能會在明年年中之后。中國拒絕仲裁會加速裁決作出的過程,仲裁法庭可能在2016年第一季度作出裁決。若裁決對菲律賓有利,那可能影響中國對南海的領土聲索。

        4. 跟中國坐下來談判,這是一種可能性,也可以說是必然會發生的,但是在仲裁庭做出裁決之后。如果我們的海洋權益得到澄清,那我們就有堅實的依據跟中國進行談判,在此之前不會進行談判[]

        從上可知,菲律賓的回應涉及仲裁的作用、仲裁后續程序、以及對談判的看法。其認為仲裁有利于確保菲律賓的利益,談判雖然是解決中菲爭議的最后手段,但是必須在仲裁庭做出澄清其權益的裁決之后。一旦仲裁庭作出的裁決對菲律賓有利,那么會影響中國在南海的領土聲索。

        (二)菲律賓對《立場文件》可能存在的反駁

        《立場文件》從三個方面說明仲裁庭對于菲律賓提起的仲裁沒有管轄權。首先,通過分析菲律賓關于U型線內的歷史型權利、南海島礁的性質以及菲律賓根據《公約》享有權利的三項仲裁請求,認為菲律賓仲裁請求的本質是領土主權問題,不是有關《公約》解釋或適用的爭端。其次,中菲達成的一系列的雙邊和多邊文件,規定以友好磋商和談判方式解決雙方在南海的爭端,這是具有法律約束力的國際文件。菲律賓單方面就有關爭端提起仲裁,違反了兩國之間的協議。再次,中國2006年根據《公約》第298條作出的聲明,將涉及海域劃界等事項的爭端排除適用仲裁等強制爭端解決程序。從中可知,《立場文件》圍繞公約第286條解釋菲律賓所提請仲裁事項:(1)不是《公約》解釋或適用的爭端;(2)爭端并非已訴諸(第15 部分)第1 節而仍未得到解決;(3) 不符合(第15 部分)第3 節的限制,已被中國2006年《聲明》所排除。[⑤]

        美國國內機構認為,中國觸及案件的實質部分,特別是國家對低潮高地提出主權主張的論點。中國同樣對其2012年在黃巖島和仁愛礁上的行為進行辯護。但是中國并沒有闡釋菲律賓認為屬于巖礁的海洋特征以及斷續線的特征。[]對于中國認為仲裁庭無管轄權的三點主張,菲律賓可能提出的反駁理由有:

        1.仲裁事項并非公約解釋或適用的爭端。因為在反駁菲律賓三項仲裁請求時,中國并沒有對實體問題進行進一步說明,僅是以仲裁實質涉及領土主權,主張不是公約解釋和適用的問題。然后這只是重復對其與菲律賓爭議的島礁及附近水域擁有不可辯駁的主權,并沒有新的內容。

        2.在通過談判解決爭端方面,首先,菲律賓很容易主張中國的違法行為已經無視《南海行為宣言》的效力;其次,即使中菲之間的協議規定了談判解決方法,但是談判方式無法解決爭端事項?!豆s》第281(1) 條規定,有關本公約的解釋或適用的爭端各方,如已協議用自行選擇的和平方法來謀求解決爭端,則只有在訴諸這種方法而仍未得到解決以及爭端各方間的協議并不排除任何其他程序的情形下,才適用強制爭端解決程序。但是這并不要求爭端各方繼續進行“各種跡象表明不可能取得成果”的談判。在“巴巴多斯訴特立尼達和多巴哥案”中,法庭認為,作為一般國際法規則,當爭端方存在談判義務時,該義務不要求其繼續進行那種已經被各種跡象表明不可能取得成果的談判。

        3.菲律賓要求中國澄清的只是斷續線及其中海洋特征的法律地位,并非爭議海域劃界。

        (三)仲裁庭的后續仲裁程序

        ?? ??菲律賓政府和美國國內機構均對仲裁庭接下來的仲裁程序做了大同小異的說明。美國國內機構認為法庭會要求菲律賓法律團隊回答中國可能對其3月份起訴狀提出的反對意見。一旦菲律賓回復,仲裁員會考慮管轄權問題和案件的實質。仲裁庭似乎準備同時考慮兩者,這會加速程序。到2015年年底或者更早,法庭會作出其裁決。[]菲律賓政府認為仲裁庭或許將在1215日后,讓其回答仲裁案相關問題,如果需要,2015年菲律賓會在年中去海牙進行口頭辯論,2016年年初仲裁庭做出裁決。那么仲裁庭的后續事項包括哪些?仲裁裁決大概什么時候做出?

        ?? 根據《菲律賓訴中國仲裁案程序規則》[],接下來的仲裁程序階段包括:


        階段

        期間

        變因

        書面訴狀

        菲律賓提交補充性的書面陳詞

        如果爭端一方沒有參加或者未能成功答辯,仲裁庭應要求參加的一方,就仲裁庭認為其在訴狀中沒有充分考慮或者考慮不適當的相關問題和特定問題,提交書面答辯(第25條)

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        參加一方應當在仲裁庭要求提交的三個月內就仲裁庭確定的相關問題提交補充性的書面陳詞(第25條)

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        在任何一方的請求之下,并在征求另一方觀點的情況下,仲裁庭可延長提交任何狀書的時間。(第17條)

        中國提交評論

        參加一方提交的書面陳詞應送達給不參加的另一方(第25條)

        另一方應在送達后的三個月內提交評論(第25條)


        口頭陳述

        有當事方可以提交其口頭陳述的庭審。仲裁庭應提前通知任何庭審的日期、時間和地點(第23條)

        口頭陳述在提交書面訴狀結束后的三個月內進行(第23條)

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        如果爭端一方不參加仲裁或者未能成功答辯,另一方可以要求仲裁庭繼續進行程序并作出判決(第25條)

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        因此,仲裁庭會在12月15日后要求菲律賓就仲裁庭認為其在訴狀中沒有充分考慮或者考慮不適當的相關問題和特定問題,提交書面答辯。在菲方和中方各三個月時間期滿后,如果需要,菲律賓將于明年年中去仲裁庭答辯。如果中國繼續不參加口頭答辯,那么菲律賓可以要求仲裁庭繼續進行程序并作出裁決。裁決作出的時間,很有可能如菲律賓和美國機構所預估的那樣。

        三、越南關于《立場文件》的回應

        20141211日,對于《立場文件》,越南外交部發言人稱:越南再次重申,越南對西沙、南沙群島的主權和南海其他法律權利和利益有充分的歷史證據和法律依據。越南完全拒絕中國對西沙、南沙群島及毗連水域的主張,其單邊聲稱斷續線內海域、海床及底土的歷史性權利是其一直的立場。為保護可能被南海仲裁案所影響的南海法律權利和利益,越南明確對仲裁庭表達了立場,要求仲裁庭對越南的法律權利和利益給予應有的關注。[]越南的主張和菲律賓的主張存在相似之處:首先,對中國主張斷續線內的歷史性權利,越南予以反對。其次,對南海西沙群島和南沙群島主張主權。在中菲仲裁案中,菲律賓將島礁主權的爭議,以南海海洋特征法律地位的形式提出,其主張實質是對所謂“卡拉延群島”主張主權。菲律賓主張的“卡拉延群島”亦屬于越南主張島嶼的范圍。

        從上可知,越南并沒有參與中菲仲裁案,僅僅是要求仲裁庭考慮其立場。這使仲裁庭面臨更大的壓力,必須更慎重地對中菲仲裁案,以免做出的裁決進一步加劇了南海問題。菲律賓外交部說:“越南的立場有助于促進法治以及依據國際法為南中國海主權聲索找到和平、非暴力的解決辦法?!?/span>[]

        然而越南的利益與中國的利益休戚相關。前述菲越存在島礁主權主張重疊的部分,一旦仲裁庭對南海海洋特征的法律地位以及菲律賓在其海岸200海里范圍內根據公約所享有權利做出有利于菲律賓的裁決,則越南的利益不可避免會受到影響:

        1. 如果菲律賓主張低潮高地等海上特征屬于大陸架的組成部分獲得仲裁庭支持,那么此后,馬來西亞和菲律賓可以依據上述被仲裁庭支持的論點,對越南在從其群島基線量起200海里區域所占島礁中的低潮高地提起同樣的指控。越南所占島礁的一部分位于菲律賓主張的200海里專屬經濟區,一部分位于馬來西亞和菲律賓主張的專屬經濟區重疊區,一部分位于文萊主張的200海里內。

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        按照菲律賓在仲裁中所述,位于菲律賓200海里大陸上的低潮高地屬于菲律賓,200海里以外的屬于國際海底。其他符合公約第121條“巖礁”定義的島礁不能擁有專屬經濟區和大陸架。那么,越南在南海島礁主張及其他權益,會受到嚴重影響。

        2.目前越南在南海的民事存在多于我國,如果菲律賓關于200海里海域自然資源開發利用的仲裁主張獲得仲裁庭支持,這意味著越南的民事存在必須從菲律賓群島基線測起200海里的范圍內退出。

        四、2014125日美國國務院《海洋的限制:中國南海海洋主張》對仲裁的影響

        2014125日美國國務院發布《海洋的限制:中國南海海洋主張》。在這一文件中,美國認為中國并未以符合國際法的方式澄清其與斷續線地圖有關的海洋主張。關于中國主權要求的性質和范圍,中國的法律、宣言、官方行為以及官方聲明所顯示的證據相互矛盾?,F有的證據表明,中國可能對斷續線進行的解釋至少有三種,包括:1.島嶼主權線。中國對線內島嶼及其根據《聯合國海洋法公約》(以下簡稱公約)所產生的海洋區域享有主權;2.國界線;3.所謂海洋歷史性權利主張的界限。在這三種解釋中,除非中國澄清斷續線只是對線內島嶼及其根據國際海洋法享有的任何海洋區域的主張,否則中國的斷續線主張不符合國際海洋法。[11]

        美國國務院在中國立場文件發表之前,發布有關中國南海斷續線的研究報告,具有重要影響:

        首先,美國有關九段線的報告認為中國九段線的主張沒有海洋法依據,是對菲律賓仲裁事項第一類的回應和支持。這極大地鼓舞了菲律賓通過仲裁解決中菲南海爭端的立場。對此,20141215日,菲律賓外交部網站發表聲明稱,菲律賓政府歡迎美國政府發布《海洋的限制:中國南海海洋主張》,尤其是其結論中國的九斷續不符合國際海洋法。菲律賓需要尋求《聯合國海洋法公約》第三方仲裁和澄清南海海洋權限的立場,在這一研究中得到真實地考慮和分析。菲律賓繼續根據普遍承認的國際法原則,主張以和平和規則為基礎的爭端解決。諸如美國國務院《海洋的限制:中國南海海洋主張》此類的研究報告是支持《公約》的重要性并利用其確定海洋權限,以及和平解決海洋爭端的重要文獻。[12]

        其次,美國有關九段線的報告是中菲仲裁案仲裁庭參考的重要文件?!豆s》附件7 9 條規定,在一方不到案的情況,仲裁法庭在作出裁決前,必須查明對該爭端確有管轄權以及申請方所提要求在事實上和法庭上均確有根據。美國的這一研究報告與中國的《立場文件》和仲裁庭的后續程序密切相關,美國在不直接參與案件的情況下,意圖影響仲裁庭。

        再次,以官方機構名義發布國際爭議問題專項報告,對美國國務院來說并不常見,是美方公開介入南海問題邁出的又一步,政治姿態非同尋常。美國試圖用國際法來改變歷史。[13]

        然而,“法不溯及既往”,1982年通過的公約對之前發生的法律事實不具約束力。中國在南海的歷史性權益由來已久,并不需要借助公約來尋找依據。[14]中國外交部發言人洪磊表示,中國在南海的主權和相關權利主張是在長期的歷史過程中逐步形成的,并為歷代中國政府長期堅持。美方報告無視基本事實與國際法理,違背其作出的在南海問題上不持立場、不選邊站隊的承諾,絲毫無助于南海爭議的解決和南海地區和平穩定。

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        五、結論

        綜上所述,中國外交部發表《中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》(以下簡稱《立場文件》),旨在闡明仲裁庭沒有管轄權,確保仲裁庭在確定其管轄權時充分考慮中國的立場。對此,菲律賓認為仲裁有利于確保菲律賓的利益,談判雖然是解決中菲爭議的最后手段,但是必須在仲裁庭做出澄清其權益的裁決之后。一旦仲裁庭作出的裁決對菲律賓有利,那么會影響中國在南海的領土聲索。對于中國認為仲裁庭無管轄權的三點主張,菲律賓可能提出的反駁理由有:1.仲裁事項并非公約解釋或適用的爭端。因為在反駁菲律賓三項仲裁請求時,僅僅只是重復對其與菲律賓爭議的島礁及附近水域擁有不可辯駁的主權,并沒有新的內容。2.在通過談判解決爭端方面,盡管中菲之間的協議規定了談判解決方法,但是談判方式無法解決爭端事項。國際法規定,談判義務不要求其繼續進行那種已經被各種跡象表明不可能取得成果的談判。3.菲律賓并沒有要求對爭議海域進行劃界。

        越南沒有參與中菲仲裁案,但是要求仲裁庭考慮其對西沙南沙群島的主權以及反對中國主張斷續線內歷史性權利的立場。這使仲裁庭面臨更大的壓力,必須更慎重地對中菲仲裁案,以免做出的裁決進一步加劇了南海問題。一旦仲裁庭對南海海洋特征的法律地位以及菲律賓在其海岸200海里范圍內根據公約所享有權利做出有利于菲律賓的裁決,則越南的利益不可避免會受到影響:1.如果菲律賓主張低潮高地等海上特征屬于大陸架的組成部分獲得仲裁庭支持,那么此后,馬來西亞和菲律賓可以依據上述被仲裁庭支持的論點,對越南在從其群島基線量起200海里區域所占島礁中的低潮高地提起同樣的指控。2. 越南的民事存在必須從菲律賓群島基線測起200海里的范圍內退出。

        2014125日美國國務院發布《海洋的限制:中國南海海洋主張》,認為除非中國澄清斷續線只是對線內島嶼及其根據國際海洋法享有的任何海洋區域的主張,否則中國的斷續線主張不符合國際海洋法。這是對菲律賓仲裁事項第一類的回應和支持,極大地鼓舞了菲律賓通過仲裁解決中菲南海爭端的立場。美方報告無視基本事實與國際法理,違背其作出的在南海問題上不持立場、不選邊站隊的承諾,絲毫無助于南海爭議的解決和南海地區和平穩定。



        [] 無聲抗議九段線 美國備戰2015南海博弈,http://www.czgu.com/a/junshi/intlaffairs/2014/1211/61541.html, 2014-12-14。

        [] 這四個文件是《中華人民共和國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》、《外交部受權發表中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》、《中華人民共和國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件摘要》、《外交部條約法律司司長徐宏談中國政府就菲律賓所提南海仲裁案發表管轄權問題立場文件》。

        [] See Beijing’s and Washington’s Dueling South China Sea Papers, http://csis.org/publication/beijings-and-washingtons-dueling-south-china-sea-papers, 2014-12-14。

        [] 南海文件傳遞中國堅定立場 菲稱仲裁是"唯一途徑",http://china.cankaoxiaoxi.com/2014/1209/591747.shtml, 2014-12-14;菲外交部:不會跟中國重啟南海雙邊談判,http://news.stnn.cc/guoji/2014/1212/162919.shtml, 2014-12-14。

        [] 參見吳士存:中國緣何不接受、不參與南海爭議仲裁,國際先驅導報20141212日,第20版。

        [] Beijing’s and Washington’s Dueling South China Sea Papers, http://csis.org/publication/beijings-and-washingtons-dueling-south-china-sea-papers, 2014-12-14。

        [] Beijing’s and Washington’s Dueling South China Sea Papers, http://csis.org/publication/beijings-and-washingtons-dueling-south-china-sea-papers, 2014-12-14。

        [] Rules of Procedure of the Republic of The Philippines v. the People’S Republic of China.

        [] Remarks by MOFA Spokesperson Le Hai Binh on the South China Sea Arbitration case, http://www.mofa.gov.vn/en/tt_baochi/pbnfn/ns141212143709, 2014-12-14。

        [] 英媒:菲越結束不信任 南海問題上聯手對付中國,http://china.cankaoxiaoxi.com/2014/1215/597536.shtml, 2014-12-14。

        [11]如果中國地圖上的斷續線僅僅表示中國對其中的島嶼擁有主權,那么第一種解釋應符合國際海洋法。中國在斷續線內的海洋主張就是《公約》中所規定的,即領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架。根據《公約》,這些區域從中國海岸和公約第121 “島嶼”定義的陸地特征所劃。由于南海島嶼的主權具有爭議,與這些島嶼相關的海洋區域也同樣具有爭議。即使中國對這些島嶼擁有主權,根據第121條的規定,那些島嶼所產生的任何海洋區域應與鄰國進行海洋劃界。

        如果中國地圖上的斷續線意為國界線,對于第二種解釋缺少國際海洋法法律依據。根據國際海洋法,海洋劃界需要鄰國間通過協議劃定;一國不得單方面確立與另一個國家的海洋界線。此外,這種國界線不符合國家慣例和國際法理。在確定海洋界線時,像南海諸島那樣的小孤島不能被賦予比與其相對的那些漫長連續的海岸線更多的權重。而且,中國2009年地圖上出現的第2段、第3段和第8段斷續線不僅相對接近其它國家的大陸海岸,而且這些線的全部或一部分超過中國所主張任何地物的距離的200海里。

        最后,如果中國地圖上的斷續線意在表示中國所謂“歷史性海域”或對中國專屬海域的“歷史性權利”的主張,那么這類主張并不屬于《公約》第10條和第15條所認可的狹窄歷史主張范疇。南中國海是一個遼闊的半封閉海域,根據《公約》,眾多沿海國家享受專屬經濟區和大陸架的權利;國際海洋法不允許另一國家基于“歷史”的海洋主張予以取代。相反的,公約的一個主要目的和成就就是明確和統一沿海國家所享有的海洋區域。此外,即使對適用的歷史性海域進行法律檢驗,斷續線主張也無法符合檢驗的每一要素。

        Limits in the Seas, http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf。

        [12] Phl Statement on the US State Department Study on Maritime Claims in the South China Sea, http://www.dfa.gov.ph/index.php/2013-06-27-21-50-36/dfa-releases/4924-phl-statement-on-the-us-state-department-study-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea, 2014-12-14。

        [13]人民日報:美國別在南海問題上任性,http://opinion.jrj.com.cn/2014/12/11074618515063.shtml, 2014-12-14。

        [14]人民日報:美國別在南海問題上任性,http://opinion.jrj.com.cn/2014/12/11074618515063.shtml, 2014-12-14。


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